居高信息公開專題---過程性信息並非絕對不能公開

作者｜袁輝根（陝西省高級人民法院） 袁輝（西安市未央區人民法院）

原載｜《人民司法（案例）》2015年第2期

   [案情]

　 原告李某某等26人係某市潘家村居民，曾向某市政府申請公開並獲取了市政發[2012]102號《某市人民政府關(guan) 於(yu) 潘家村城中村改造行政裁決(jue) 有關(guan) 問題的批複》（以下簡稱102號《批複》）。該批複的主要內(nei) 容為(wei) ：經2012年10月30日市政府專(zhuan) 題會(hui) 議研究，同意市法製字[2012]25號《某市人民政府法製辦公室關(guan) 於(yu) 潘家村拆遷行政裁決(jue) 相關(guan) 問題的報告》（以下簡稱25號《報告》），將《某市國有土地上房屋征收與(yu) 補償(chang) 管理辦法》實施前已核發房屋拆遷許可證項目遺留問題，繼續由市征收辦負責處理。

　 2013年7月23日，原告向某市政府申請公開25號《報告》的內(nei) 容。某市政府法製辦於(yu) 2013年8月2日進行了答複，認為(wei) 原告所申請公開的信息對外不產(chan) 生法律效力，不屬於(yu) 政府信息公開範圍。原告不服，認為(wei) 某市房屋征收辦依據102號《批複》對其作出了拆遷安置裁決(jue) ，不公開25號《報告》的內(nei) 容，使其無法知曉裁決(jue) 的依據與(yu) 合法性，因此提起訴訟。被告答辯認為(wei) ，25號《報告》係市法製辦就潘家村拆遷行政裁決(jue) 相關(guan) 問題向市政府呈報的內(nei) 部意見和建議，屬於(yu) 《國務院辦公廳關(guan) 於(yu) 做好政府信息依申請公開工作的意見》（以下簡稱《意見》）所規定的過程性信息，不應公開。

　 法院經審理認為(wei) ：《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第十三條規定：公民、法人或者其他組織可以根據自身生產(chan) 、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府申請獲取相關(guan) 政府信息。原告李某某等26人的房屋位於(yu) 潘家村，屬於(yu) 城中村改造範圍，25號《報告》涉及的潘家村拆遷行政裁決(jue) 相關(guan) 問題與(yu) 原告自身生活密切相關(guan) ，故原告申請獲取該報告符合上述法律規定。《意見》第二條第二款規定：“行政機關(guan) 在日常工作中製作或者獲取的內(nei) 部管理信息以及處於(yu) 討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬於(yu) 《政府信息公開條例》所指應公開的政府信息。”原告提出信息公開申請時，某市政府已在該報告的基礎上作出了批複。據此，可認定該報告已經作為(wei) 批複的依據，屬於(yu) “過程已成既往”，並非“處於(yu) 討論、研究或者審查中”的過程性文件。《陝西省政府信息公開規定》第十一條規定：“公民、法人和其他組織可以向公開人申請公開本規定第八條以外的其他政府信息，公開人應當按照申請公開。法律、法規、規章以及本規定禁止公開的內(nei) 容除外。”25號《報告》不屬於(yu) 法律、法規、規章禁止公開的內(nei) 容，某市政府應予公開。

　 [評析]

　 行政行為(wei) 不僅(jin) 體(ti) 現為(wei) 最終的結果，也是一個(ge) 動態的過程。如何規範行政行為(wei) 的程序與(yu) 過程，是一個(ge) 行政法的重要課題。從(cong) 政府信息公開的角度而言，僅(jin) 僅(jin) 公開對外產(chan) 生法律效力的行政結果，而對於(yu) 行政過程則不予公開，也容易阻礙行政相對人有效參與(yu) 行政程序，並難以對行政結果產(chan) 生理解與(yu) 認同，社會(hui) 公眾(zhong) 對於(yu) 行政行為(wei) 的事中監督也難以保障。但是，行政過程中所形成的信息可能並不成熟，公開過程性信息有時也會(hui) 影響到議事的中立與(yu) 充分，因此，如何對待過程性信息的公開問題，是政府信息公開領域的一個(ge) 重要問題。我國目前關(guan) 於(yu) 政府信息公開的全國性立法《條例》對此沒有作出相應規定，但是，在國務院辦公廳對於(yu) 《條例》進行解釋的《意見》中，其第二條第二款作出了相關(guan) 規定：“行政機關(guan) 在日常工作中製作或者獲取的內(nei) 部管理信息以及處於(yu) 討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬於(yu) 《政府信息公開條例》所指應公開的政府信息。”對於(yu) 該款規定如何理解與(yu) 適用，司法實踐中應當如何對待政府過程性信息的公開，是亟需統一認識的問題。

　 一、政府過程性信息並非絕對不能公開

　 對於(yu) 《意見》的上述規定，實踐中有一種觀點解釋為(wei) 過程性信息一律不予公開。這是不符合《條例》以及該《意見》精神的，也不符合政府信息公開的基本原理。《條例》規定了政府信息公開的兩(liang) 種方式，一是主動公開，一是依申請公開。對於(yu) 依申請公開信息的，並沒有明確的限製範圍，除了涉及國家秘密、商業(ye) 秘密、個(ge) 人隱私或者公開可能影響公共安全、社會(hui) 安全、經濟安全和社會(hui) 穩定的，一般都應予以公開。按照政府信息公開製度創設的目的，應是以公開為(wei) 原則，以不公開為(wei) 例外。《意見》是對於(yu) 《條例》進行解釋的規定，應當符合條例的目的和宗旨，並依照條例的有關(guan) 要求進行理解。《意見》規定過程性信息一般不屬於(yu) 應公開的政府信息，是對不予公開信息的擴張解釋，應根據《條例》精神作嚴(yan) 格解釋，避免過度擴張不予公開信息的範圍，影響信息公開原則的踐行。從(cong) 文義(yi) 解釋而論，《意見》規定“處於(yu) 討論、研究或者審查中的過程性信息”，“一般不屬於(yu) 應公開的信息”。應是指行政程序正在進行過程中，行政程序尚未終結時，一般不應公開正在討論、研究或者審查的信息，而在行政程序終結之後，過去在討論、研究或者審查過程中形成的過程性信息已經固化，成為(wei) 行政結果作出的依據與(yu) 素材，即使公開也不會(hui) 對行政結果的作出再產(chan) 生不良影響，則不能完全排除在公開範圍之外。此外，按其用詞，雖然此類信息一般不屬於(yu) 應公開的信息，但是如果公開相關(guan) 信息有利於(yu) 促進公眾(zhong) 參與(yu) 、保障程序公正並有利於(yu) 改進行政結果作出的，並不排除公開的可能。有時，甚至需要行政機關(guan) 主動公開，例如《條例》第九條第（一）、（二）項規定，涉及公民、法人、其他組織切身利益或者需要社會(hui) 公眾(zhong) 廣泛知曉或參與(yu) 的政府信息，應當主動公開。一部分過程性信息，雖然尚處於(yu) 討論、研究或審查中，但有時也需要利害關(guan) 係人積極參與(yu) 甚至社會(hui) 公眾(zhong) 廣泛參與(yu) ，例如聽證或者征求意見等，則勢必要求政府主動公開相關(guan) 信息。可見，認為(wei) 過程性信息一律不得公開，是不符合我國行政法以及信息公開相關(guan) 規定的。本案中，25號《報告》與(yu) 申請人具有密切的利害關(guan) 係，且市政府對於(yu) 該報告已經作出批複，即使公開也不會(hui) 對批複的作出產(chan) 生不良影響，相反，公開該報告對於(yu) 申請人而言，更容易使其了解行政裁決(jue) 主體(ti) 的合法性，有利於(yu) 保障申請人的知情權、促進行政機關(guan) 告知義(yi) 務的履行，同時促使政府行為(wei) 更加符合程序公正的要求。因此，公開是適當的。

　 二、政府過程性信息公開的法理依據及其適用

　 （一）行政公開原則的要求

　 行政公開原則是廣泛應用於(yu) 我國行政法領域的一項原則。行政公開原則要求行政程序公開，保證行政相對人能夠知曉並充分參與(yu) 程序。行政相對人有權知曉行政行為(wei) 作出的主體(ti) 、程序與(yu) 標準，行政相對人對於(yu) 行政主體(ti) 、行政程序以及行政行為(wei) 的依據產(chan) 生疑問的，行政機關(guan) 有義(yi) 務給予解釋與(yu) 說明，並在職權範圍內(nei) 協助相對人知曉相關(guan) 信息。行政公開原則必然要求保障行政相對人在具體(ti) 的行政案例中的知情權，從(cong) 而使得相對人能夠有效行使舉(ju) 證、辯論、聽證等權利。因此，行政公開原則本身是政府信息公開的一個(ge) 重要方麵。尤其是就過程性信息而言，由於(yu) 涉及行政程序中信息的公開，對於(yu) 行政相對人參與(yu) 行政程序、了解相關(guan) 程序事項等，具有十分重要的意義(yi) 。因此，行政公開原則與(yu) 過程性信息的公開往往具有十分密切的關(guan) 係。就本案而言，申請人因對行政裁決(jue) 的主體(ti) 等程序事項產(chan) 生疑問，以政府信息公開為(wei) 依據申請公開市政府批複與(yu) 市政府法製辦報告，實際上是為(wei) 了了解行政裁決(jue) 程序中的相關(guan) 事項，通過獲知相關(guan) 過程性信息，保證行政裁決(jue) 程序的合法公正，反映了行政公開原則的相關(guan) 要求。

　 （二）政府信息公開的內(nei) 在要求

　 《條例》第一條規定：“為(wei) 了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾(zhong) 生產(chan) 、生活和經濟社會(hui) 活動的服務作用，製定本條例。”政府信息公開不僅(jin) 是政務公開的要求，更是公民獲知政府信息、監督政府依法行政的要求。信息公開已經成為(wei) 政府的一項基本義(yi) 務。從(cong) 政府可以裁量公開範圍的政務公開階段進入到義(yi) 務性公開階段，公民可以通過法律途徑監督政府依法公開相關(guan) 信息，從(cong) 而保證行政程序的透明性，促進公民對於(yu) 行政程序的參與(yu) 。過程性信息的公開與(yu) 提高政府工作的透明度具有密切關(guan) 係。如果僅(jin) 對行政結果進行公開，而不能對過程性信息進行公開，公民就有可能難以判斷行政行為(wei) 是否合法公正，也難以對行政行為(wei) 進行有效監督與(yu) 糾正，公民在受到行政行為(wei) 侵害時也難以獲得有效救濟，提高政府工作透明度、建設陽光政府的目的就會(hui) 受到阻礙。因此，《條例》中沒有將過程性信息籠統地排除在政府信息公開範圍之外。實際上，按照《條例》的有關(guan) 規定，如果公開過程性信息，可能涉及國家秘密、商業(ye) 秘密或者個(ge) 人隱私，或者可能影響公共安全、社會(hui) 安全、經濟安全以及社會(hui) 穩定的，就不應公開，這就對於(yu) 過程性信息的公開範圍進行了一定的規範與(yu) 限製。部分過程性信息的公開，可能影響到議事的正常進行，或者有可能使參與(yu) 議事人招致打擊報複，甚至會(hui) 使特定人獲得不當利益、產(chan) 生特殊損害的，就可以以保守國家秘密、商業(ye) 秘密、個(ge) 人隱私或者維護公共安全、社會(hui) 安全、經濟安全、社會(hui) 穩定為(wei) 由排除公開。相反，如果過程性信息的公開，不會(hui) 產(chan) 生相關(guan) 的消極影響，從(cong) 提高政府工作透明度、保障申請人知情權要求的角度而言，就有公開的必要。《意見》也是將正在研究、討論以及審查中的過程性信息排除在公開範圍之外，從(cong) 而避免過程性信息的公開影響正常的研究、討論以及審查，但是，如果過程性信息的公開不至於(yu) 影響正常的研究、討論以及審查過程，也不會(hui) 產(chan) 生違反《條例》禁止性規定的情況，則沒有不予公開的理由，否則就不能充分地貫徹信息公開的原則要求。本案中申請人申請公開的25號《報告》，並不涉及國家秘密、商業(ye) 秘密或者個(ge) 人隱私，公開該信息也不會(hui) 影響社會(hui) 穩定與(yu) 安全，且由於(yu) 研究、討論、審查的過程已經結束，對於(yu) 行政過程並無妨礙，因此，並無適用上述《意見》規定的餘(yu) 地。

　 三、政府過程性信息公開的限度

　 （一）政府過程性信息公開的實體(ti) 限製及其司法審查

　 關(guan) 於(yu) 政府過程性信息公開的實體(ti) 限製，國外立法例已經有了不少類型化的規定，例如美國信息公開法規定，為(wei) 執法的目的而收集的資料，如公開會(hui) 暴露秘密信息來源、危及個(ge) 人的生命或人身安全，或者會(hui) 剝奪個(ge) 人獲得公平審查的權利的，該信息不予公開。日本信息公開法規定，行政機關(guan) 內(nei) 部或者相互之間審議、討論或者協商的信息，如公開會(hui) 損害率直地交換意見、影響中立的意思決(jue) 定、會(hui) 在國民中造成混亂(luan) ，或者會(hui) 使特定人得到不當利益或者使特定人受到不利影響，不予公開。[1]我國《條例》通過對於(yu) 政府信息公開的基本限製，可以達到限製過程性信息公開實體(ti) 限度的目的，但由於(yu) 缺乏類型化的建構，可能出現理解上的混亂(luan) ，尤其是對於(yu) 並不涉密，且公開不致影響安全與(yu) 穩定的過程性信息，能否以其可能影響行政議事的中立或者可能影響特定人利益等理由而不予公開，則有待進一步明確。從(cong) 不得拒絕審判的原則而言，雖然立法缺乏規範，但是法院仍需麵對此類糾紛，且需確定相應的審查標準與(yu) 裁判規範。筆者認為(wei) ，政府信息公開以公開為(wei) 原則，凡是不屬於(yu) 禁止公開範圍的信息，均有予以公開之理據，而對於(yu) 不予公開的信息，則必須提供相應的依據。目前而言，國務院辦公廳上述《意見》中的規定，筆者認為(wei) 可做如下解釋：對於(yu) 過程性信息的公開可能影響議事中立或者特定人利益的，可以納入上述《意見》規定的一般不予公開的過程性信息範疇，而對於(yu) 缺乏正當的不予公開理由的過程性信息，則不宜涵蓋在上述《意見》規定的指涉範圍之內(nei) ，而應準許予以公開。這是司法衡平原則的應有之義(yi) ，也體(ti) 現了《意見》權衡行政需要與(yu) 信息公開雙重價(jia) 值的內(nei) 在精神。

　 （二）政府過程性信息公開的程序限度及其司法審查

　 信息公開尤其是過程性信息的公開體(ti) 現了行政民主化不斷擴張的進程，但是，行政活動本身具有一定的專(zhuan) 業(ye) 性與(yu) 程序性，政府過程性信息的公開如果過於(yu) 頻繁與(yu) 瑣碎，則有可能導致政府行政成本的大量增長，出現行政資源供不應需的矛盾，且可能因程序過於(yu) 繁雜而影響程序的整體(ti) 推進，降低行政效能。本來有限的人力投入到大量並無必要的信息公開訴求中，會(hui) 使得真正需要獲取信息的公民或組織難以迅速獲取相關(guan) 信息，違反信息公開製度之基本目的。過程性信息反映了各類行政行為(wei) 的決(jue) 策過程，不但信息量極大且許多信息與(yu) 公民個(ge) 人或組織並無實質性利害關(guan) 係，申請人申請公開過程性信息應有相對確定之範圍與(yu) 指向，如隻是籠統地申請獲取有關(guan) 行政行為(wei) 的所有過程性信息，則應有進一步明確之必要，從(cong) 而避免公開不必要的信息內(nei) 容，減輕行政負擔，提高信息公開效能。此外，對於(yu) 政府過程性信息的公開是否會(hui) 對行政議事中立等行政需要產(chan) 生幹擾與(yu) 妨礙，應有適格的主體(ti) 以及程序予以審查。一般而言，作出行政行為(wei) 的行政機關(guan) 本身對此具有一定的自由裁量權，也即作出行政行為(wei) 的行政機關(guan) 有權就過程性信息的公開是否會(hui) 對行政行為(wei) 的作出產(chan) 生不當妨礙或者對行政秩序造成幹擾進行判斷，並據此作出是否予以公開的決(jue) 定。但是，作出行政行為(wei) 的行政機關(guan) 本身與(yu) 過程性信息的公開往往具有一定的利害關(guan) 係，因此由其自行判斷，有自為(wei) 法官之嫌，難以形成有效監督。鑒於(yu) 此，一方麵可以要求行政機關(guan) 對於(yu) 不公開過程性信息的決(jue) 定提供合理的令人信服的理由；另一方麵任何此類決(jue) 定應當接受司法的有效審查，司法機關(guan) 在尊重行政自由裁量權的基礎上，對於(yu) 過程性信息的公開並無顯著影響行政行為(wei) 正常進行情形的，應當判決(jue) 行政機關(guan) 公開相關(guan) 信息。