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判決(jue) 要旨
上級行政機關(guan) 基於(yu) 內(nei) 部層級監督關(guan) 係對下級行政機關(guan) 作出的聽取報告、執法檢查、督促履責等行為(wei) 不屬於(yu) 人民法院行政訴訟的受案範圍。而社區居民委員會(hui) 是基層群眾(zhong) 性自治組織，鎮政府與(yu) 居民委員會(hui) 之間應該是指導與(yu) 協助的關(guan) 係，不屬於(yu) 上下級關(guan) 係，被告主張該案不屬於(yu) 人民法院行政訴訟的受案範圍，缺乏法律依據，法院不予支持。
《農(nong) 村集體(ti) 經濟組織財務公開規定》規定，在撤村轉居後，代行原集體(ti) 經濟組織職能的城市居民委員會(hui) 仍負有集體(ti) 經濟組織財產(chan) 的公開職責。縣級以上農(nong) 村經濟管理部門和鄉(xiang) (鎮)黨(dang) 委、政府指導和監督村集體(ti) 經濟組織依照本規定實行財務公開，指導和監督村集體(ti) 經濟組織建立健全財務公開製度，對財務公開中存在的問題進行查處。
根據上述規定，縣級以上的農(nong) 村經濟管理部門或鄉(xiang) (鎮)政府負有監督指導村務公開的職責。公民、法人或者其他組織申請行政機關(guan) 履行保護人身權、財產(chan) 權等合法權益的法定職責，行政機關(guan) 在接到申請之日起兩(liang) 個(ge) 月內(nei) 不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。
判決(jue) 文書(shu)
山東(dong) 省菏澤市定陶區人民法院
行政判決(jue) 書(shu)
(2021)魯1703行初37號
原告台某。
原告邵某。
二原告共同委托代理人曹博，星空官网入口律師。
被告菏澤市定陶區杜堂鎮人民政府。住所地:菏澤市定陶區杜堂鎮府前路1號。
法定代表人白漢亮，鎮長。
出庭負責人劉建，該鎮副鎮長。
原告台某、邵某訴被告菏澤市定陶區杜堂鎮人民政府不履行村務、財務公開監督指導法定職責一案，於(yu) 2021年5月20日向本院提起行政訴訟。本院於(yu) 2021年5月20日立案後，於(yu) 2021年5月21日向被告送達了起訴狀副本及應訴通知書(shu) 。本院依法組成合議庭，於(yu) 2021年6月25日公開開庭審理了本案。原告委托代理人曹博，被告負責人劉建及委托代理人吳樺到庭參加了訴訟。本案現已審理終結。
原告台某、邵某於(yu) 2020年12月15日向被告菏澤市定陶區杜堂鎮人民政府郵寄了申請書(shu) ，申請被告對菏澤市定陶區杜堂鎮杜堂行政村孟樓村村務、財務公開進行監督處理，並責令村委會(hui) 以書(shu) 麵形式向申請人公開2017年孟樓村實施的土地增減掛鉤項目涉及的補償(chang) 款金額、收支記錄、村財務明細、記賬憑證及實施增減掛鉤項目過程中的村務表決(jue) 工作文件等村務信息。被告於(yu) 2020年12月16日收到該申請。
原告台某、邵某向本院提出訴訟請求:1.確認被告不履行責令定陶區杜堂鎮杜堂行政村孟樓村村民委員會(hui) 村務公開的法定職責行為(wei) 違法;2.判令被告履行法定職責，對定陶區杜堂鎮杜堂行政村孟樓村村民委員會(hui) 村務公開、村財務公開進行監督指導，並責令定陶區杜堂鎮杜堂行政村孟樓村村民委員會(hui) 依法公開;3訴訟費用由被告負擔。事實和理由:原告是菏澤市定陶區杜堂鎮杜堂行政村孟樓村村民，自2017年3月份開始，政府以土地增減掛鉤的形式對原告所在村莊進行征收拆遷。根據國家規定，土地增減掛鉤項目必須依法進行，並且有政府扶持基金。自增減掛鉤項目實施以後，村委會(hui) 並沒有公開公示相關(guan) 村務工作進展，也沒有對村財務進行公示，村民對於(yu) 補償(chang) 款去向不明，原告等人多次要求村委依法公開村務記錄、村財務的記錄，但是村委會(hui) 拒絕公開。根據《中華人民共和國村民委員會(hui) 組織法》的相關(guan) 規定，原告於(yu) 2020年12月15日通過EMS快遞方式向被告郵寄要求被告責令村委會(hui) 進行村務公開的《申請書(shu) 》，主要內(nei) 容為(wei) :“1、請求依法對杜堂鎮杜堂行政村孟樓村村務、村財務公開工作進行調查核實、監督處理，並責令村委會(hui) 進行公開。主要包括2017年開始實施的土地增減掛鉤項目涉及的補償(chang) 款金額、收支記錄、村財務明細及記賬憑證等。2請求責令杜堂鎮杜堂行政村孟樓村公開實施2017年土地增減掛鉤項目過程中的村務表決(jue) 工作文件，並進行公開公示。在此請求鎮政府成立專(zhuan) 項調查組，對上述申請事項進行全麵調查、審核，責令定陶區杜堂鎮杜堂行政村孟樓村將上述村務公開信息以書(shu) 麵形式向申請人提供。”經查詢，被告於(yu) 2020年12月16日簽收。但是被告至今都沒有對原告的申請作出任何答複。根據《中華人民共和國村民委員會(hui) 組織法》第三十一條，《山東(dong) 省實施<中華人民共和國村民委員會(hui) 組織法>辦法》第二十八條、第三十四條、第三十八條及相關(guan) 法律法規，被告不履行法定職責的行為(wei) 明顯違法，依法向貴院提起訴訟，望判如所請。
原告向本院提供如下證據:1、EMS郵寄單(有原件);2、EMS詳情單(從(cong) 網上打印);3、申請書(shu) (原件已郵寄給被告)。以上證據證明原告於(yu) 2020年12月15日，以EMS快遞方式向被告郵寄申請書(shu) ，請求被告履行法定職責，被告於(yu) 2020年12月16日簽收，但至今未履行該職責，也未對原告作出任何答複，顯然違法。
原告為(wei) 證明其申請事項屬於(yu) 被告的法定職責，還向本院提供以下法律依據:《中華人民共和國村民委員會(hui) 組織法》第三十條、第三十一條、第三十二條，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條。
被告菏澤市定陶區杜堂鎮人民政府辯稱，答辯人收到原告的申請後，隨即通知其所在杜堂居委會(hui) 公開孟樓村村務、村財務，其訴請確認答辯人不履行責令定陶區杜堂鎮孟樓村村民委員會(hui) 村務公開的法定職責行為(wei) 違法不能成立。2017年，原告所在的杜堂居委會(hui) 孟樓自然村納入土地增減掛鉤項目。2019年6月，原告曾提起訴訟請求答辯人公開孟樓村村務、村財務，經法院審理認為(wei) 公開村務、村財務是原告所屬村民委員會(hui) 職責，而非答辯人職責裁定駁回了原告起訴。2020年11月19日，杜堂社區居委會(hui) 已在本村村務公開欄內(nei) ，對孟樓村的村務、村財務進行了公開。同年12月21日，杜堂居委會(hui) 書(shu) 麵答複了原告，並將“答複函”以郵政掛號信的方式郵寄給原告，原告亦已簽收。現原告再次起訴答辯人不履行法定職責，顯然沒有事實根據。
原告屬杜堂鎮杜堂社區居委會(hui) 轄區內(nei) 的孟樓自然村居民，不是其訴稱的“杜堂鎮杜堂行政村孟樓村村民委員會(hui) ”村民。在法律上、事實上隻有“菏澤市定陶區杜堂鎮杜堂社區居民委員會(hui) ”(以下簡稱杜堂居委會(hui) )，而沒有原告訴稱的“定陶區杜堂行政村孟樓村村民委員會(hui) ”。其根據《中華人民共和國村民委員會(hui) 組織法》，要求答辯人履行職責，屬適用法律錯誤，其訴請亦缺乏法律根據。綜上，請貴院查明事實，依法駁回原告的訴訟請求。
被告向本院提交以下證據:1、菏澤市定陶區杜堂鎮杜堂社區居委會(hui) 情況說明一份。證明2020年12月，被告收到原告的申請後，立即責令原告所屬的杜堂社區居民委員會(hui) 對孟樓村的村務、財務進行公開。2、菏澤市定陶區杜堂鎮杜堂社區居委會(hui) 答複函、菏澤市定陶區郵政局杜堂支局的投遞郵件清單及郵遞員與(yu) 原告台某的電話通話錄音各一份。證明原告所屬的杜堂居委會(hui) 收到被告通知後，對原告申請孟樓村村務、財務進行公開的事項進行了處理。因此，被告不存在不履行法定職責的行為(wei) 。
被告根據本院要求補充提供了以下證據:3、菏澤市定陶區人民政府關(guan) 於(yu) 同意撤銷杜堂鎮杜堂村村民委員會(hui) 設立杜堂社區居民委員會(hui) 的批複(菏定政複[2018]5號)。
經庭審質證，被告對原告提供的證據的真實性沒有異議，對證明問題有異議。被告收到原告申請後，即責令原告所屬的杜堂社區居民委員會(hui) 對孟樓村的村務、村財務進行公開，不存在不履行法定職責的情形，原告擬證明的問題不能成立。原告係杜堂社區居民委員會(hui) 居民，應當適用《中華人民共和國城市居民委員會(hui) 組織法》第二十一條之規定，原告適用《中華人民共和國村民委員會(hui) 組織法》屬於(yu) 適用法律錯誤，同時該案也不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條規定的情形。
原告對被告的質證意見進行辯解:被告在收到原告郵寄的申請書(shu) 之後，如認為(wei) 原告的申請書(shu) 存在或需要補正的情形，應當依法告知原告進行補充或補正，但在本案中，被告在收到原告郵寄的申請書(shu) 後，既不履行法定職責，也不作出任何處理，亦未要求原告進行補充或補正，且根據被告所提交的情況說明，反而可以進一步印證，原告所申請被告履行的法定職責屬於(yu) 被告的法定職責，本案應當適用《中華人民共和國村民委員會(hui) 組織法》的相關(guan) 規定。對於(yu) 原告所屬村何時由村改居，請法庭依法查實，我方同意以被告補充提供的村改居文件為(wei) 準。
原告對被告提供的證據發表質證意見:1、對證據1的三性及證明目的提出異議，該情況說明係杜堂社區居民委員會(hui) 出具的，係單位證人證言，證人未出庭作證，該情況說明所載明的內(nei) 容僅(jin) 僅(jin) 屬於(yu) 證人的單方陳述，且該陳述內(nei) 容與(yu) 客觀事實不相符。該情況說明落款時間為(wei) 2021年5月29日，顯然在原告提起本案訴訟之後，屬於(yu) 被告在行政訴訟期間所收集的證據材料，依法不能作為(wei) 證明被告行政行為(wei) 合法性的證據使用，不應當被法庭采納。被告應當就其履行法定職責進行充分的舉(ju) 證。2、對證據2的三性及證明目的均不認可。證據2中的答複函係杜堂社區居民委員會(hui) 出具的單位的證人證言，根據法律規定，證人在未出庭作證的情況下出具的證言不應當被法庭采納，且該答複函也並未向原告送達。該答複函的作出機關(guan) 落款為(wei) 杜堂社區居民委員會(hui) ，並非本案被告，這也可以進一步證明被告在收到原告的申請後未作出任何處理，未履行法定職責，其答複函中所載明的內(nei) 容也不屬實。對證據2“證明”中的簽收人台某，經台某確認，並非其本人所簽，台某也對該“證明”並不知情，“證明”中所載明的內(nei) 容也與(yu) 本案無關(guan) ，更不能證明被告履行了法定職責。對於(yu) 證據2中的通話錄音，被告未提交原始載體(ti) ，無法確定該文件客觀、真實，無法確定通話雙方人員的身份，通話時間及雙方通話的固話或手機號碼，電話錄音文字摘要內(nei) 容，與(yu) 通話錄音並不完全一致，“都給你了”四個(ge) 字在通話錄音中並未體(ti) 現。通話內(nei) 容與(yu) 本案不具備關(guan) 聯性，也不能證明被告履行了法定職責。綜上，被告提供的兩(liang) 組證據均不能證明被告的證明目的。原告對被告提供的3號證據無異議。
被告對原告的質證意見進行如下辯解:原告的質證意見不能成立，被告在收到原告申請後，即口頭通知杜堂社區，並未形成書(shu) 麵文字材料，原告提起本案訴訟，被告向原告所在社區居委會(hui) 調查落實原告申請處理情況，杜堂社區居委會(hui) 根據客觀事實出具的情況說明，並非作出行政行為(wei) 的依據或證據，因此，原告辯稱被告在訴訟期間收集證據不能成立。
本院對上述證據作如下認定:原告提供的1-3號證據客觀、真實，被告無異議，本院予以確認。被告提供的證據能夠證明被告收到原告的申請後，通知原告所在居委會(hui) 對相關(guan) 村務財務進行公開的情況，以及原告所在的居委會(hui) 根據原告之前的申請於(yu) 2020年11月19日進行村務、財務公開的答複情況。
經審理查明，2020年12月15日,原告台某、邵某用EMS快遞方式向被告郵寄了申請書(shu) 一份，申請被告對菏澤市定陶區杜堂鎮杜堂行政村孟樓村村務、財務公開進行監督處理，並責令村委會(hui) 以書(shu) 麵形式向申請人公開2017年孟樓村實施的土地增減掛鉤項目涉及的補償(chang) 款金額、收支記錄、村財務明細、記賬憑證及實施增減掛鉤項目過程中的村務表決(jue) 工作文件等村務信息。被告於(yu) 2020年12月16日收到該申請。2020年12月20日，被告將原告申請的村務、財務公開的情況通知原告所在居委會(hui) 。2020年12月21日，菏澤市定陶區杜堂鎮杜堂社區居民委員會(hui) 對其根據原告之前的申請於(yu) 2020年11月19日進行公開的情況對原告作出了答複，並郵寄送達給了原告。
同時查明，2018年1月22日，菏澤市定陶區人民政府作出關(guan) 於(yu) 同意撤銷杜堂鎮杜堂村村民委員會(hui) ，設立杜堂社區居民委員會(hui) 的批複。
本院認為(wei) ，《最高人民法院關(guan) 於(yu) 適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條第二款第(八)項規定，上級行政機關(guan) 基於(yu) 內(nei) 部層級監督關(guan) 係對下級行政機關(guan) 作出的聽取報告、執法檢查、督促履責等行為(wei) 不屬於(yu) 人民法院行政訴訟的受案範圍。而社區居民委員會(hui) 是基層群眾(zhong) 性自治組織，鎮政府與(yu) 居民委員會(hui) 之間應該是指導與(yu) 協助的關(guan) 係，不屬於(yu) 上下級關(guan) 係，原告要求被告對其所在的居民委員會(hui) 的村務、財務等公開的指導、監督以及查處的職責不屬於(yu) 該規定規定的情形，被告主張該案不屬於(yu) 人民法院行政訴訟的受案範圍，缺乏法律依據，本院不予支持。根據職權法定原則，行政機關(guan) 對特定事項行使管轄權，必須基於(yu) 法律、法規、規章的授權並在授權範圍內(nei) 行使權力。農(nong) 業(ye) 部、監察部印發的《農(nong) 村集體(ti) 經濟組織財務公開規定》(農(nong) 經發[2011]13號)第二條、第五條規定，在撤村轉居後，代行原集體(ti) 經濟組織職能的城市居民委員會(hui) 仍負有集體(ti) 經濟組織財產(chan) 的公開職責。該規定第十五條規定，縣級以上農(nong) 村經濟管理部門和鄉(xiang) (鎮)黨(dang) 委、政府指導和監督村集體(ti) 經濟組織依照本規定實行財務公開，指導和監督村集體(ti) 經濟組織建立健全財務公開製度，對財務公開中存在的問題進行查處。根據上述規定，縣級以上的農(nong) 村經濟管理部門或鄉(xiang) (鎮)政府負有監督指導村務公開的職責。故被告杜堂鎮人民政府對原告所在的杜堂社區居民委員會(hui) 的村務、財務公開具有監督指導的法定職責。《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條第一款規定，公民、法人或者其他組織申請行政機關(guan) 履行保護人身權、財產(chan) 權等合法權益的法定職責，行政機關(guan) 在接到申請之日起兩(liang) 個(ge) 月內(nei) 不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。本案中，原告向被告郵寄了行政處理申請，被告於(yu) 2020年12月16日收到該申請後，雖然將原告申請村務、財務公開的申請通知原告所在居委會(hui) ，居委會(hui) 也將前期根據原告的申請於(yu) 2020年11月19日公開的情況給原告進行了答複。但被告未將通知居委會(hui) 進行村務、財務公開及對該公開進行監督和指導的情況告知原告，亦未在兩(liang) 個(ge) 月內(nei) 對原告作出答複意見或告知處理結果，故應當認定被告未依法全麵正確履行法定職責。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條第一款、農(nong) 業(ye) 部、監察部印發的《農(nong) 村集體(ti) 經濟組織財務公開規定》(農(nong) 經發[2011]13號)第二條、第五條、第十五條之規定，判決(jue) 如下:
確認被告菏澤市定陶區杜堂鎮人民政府未全麵履行監督、指導菏澤市定陶區杜堂鎮杜堂居社區居民委員會(hui) 村務、財務公開法定職責的行為(wei) 違法。
限被告菏澤市定陶區杜堂鎮人民政府於(yu) 本判決(jue) 生效後30日內(nei) 對原告台某、邵某提交的申請作出書(shu) 麵答複。
案件受理費人民幣50元，由被告負擔。
如不服本判決(jue) ，可以在判決(jue) 書(shu) 送達之日起十五日內(nei) 向本院遞交上訴狀，並按對方當事人的人數提出副本，上訴於(yu) 山東(dong) 省菏澤市中級人民法院。
審 判 長 楊 倩
審 判 員 李豐(feng) 安
人民陪審員 華貴平
二〇二一年七月十四日
書(shu) 記 員 張 彤
